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6月26日，北京市財政局官微稱，北京市政府通過11家商業(yè)銀行柜臺市場發(fā)行地方政府債券（下稱“地方債”）20億元，個人和中小機構投資者將可認購。此次募資將主要用于棚戶區(qū)改造土地開發(fā)項目。起投金額僅需100元，本次債券為3年期，按年付息。Wind顯示，6月26日，該債券中標利率為2.34%。

地方債在柜臺發(fā)行并不新鮮。地方債自問世以來，主要在銀行間市場發(fā)行，據(jù)中國地方政府債券信息公開平臺的數(shù)據(jù)，2016年起，地方債開始在交易所市場發(fā)行，到2021年底，交易所市場的新增發(fā)行份額超過3成。這兩個市場的交易者主要是機構投資者，并且以商業(yè)銀行為主，占到了存量債券的8成以上。2019年地方債開始在銀行柜臺市場發(fā)行，柜臺市場主要是個人投資者，與銀行儲戶高度同構。與交易所市場不同的是，柜臺市場的投資者占地方債發(fā)行量的比重很小，2021年只有213億元。

柜臺市場發(fā)行的地方債規(guī)模不大，有很多原因。首先，柜臺的投資者主要是儲戶和中小投資者，他們要投資地方債，更多是當成一種存款的替代品，而北京此次地方債的中標利率是2.34%，比3年期整存整取存款2.45%還要低。盡管地方債的信用水平由各級政府進行了一定程度的背書，違約風險其實還要低于普通的商業(yè)銀行存款，但在中國公眾的認知中，存款幾乎是不會違約的，所以目前的中標利率對柜臺投資者沒有太大優(yōu)勢。

造成這種現(xiàn)象的原因在于中國的債務兌付環(huán)境，以及地方債券利率的問題。地方債券原本是化解地方存量債務的產物，基于目前地方政府的財務情況，地方債券的利率不可能很高，在實際操作中，發(fā)債主體也沒有足夠的意愿讓利率真實的反映地方政府的償債能力。因此地方債與國債的信用利差很小。在6月21日，地方政府公募債券的信用利差最低為上海，為54個bp（1個bp=0.01%，而最高的某省份也只有797個bp，即7.97%，利率僅在10%左右，這個風險水平和其實際的財政風險是不相稱的。之所以發(fā)行利率這么低，據(jù)銀行間市場交易商協(xié)會近期文件可知，由于銀行是主要的投資者和主承銷商，考慮存貸款業(yè)務等因素，銀行往往通過低價包銷或者自己購買等策略實現(xiàn)票面利率低于市場收益率，嚴重影響了市場定價。

其次，既然銀行是地方債券的主要投資者，這其實與儲戶直接去投資地方債或者形成儲蓄由銀行去買地方債，區(qū)別不大，銀行在其中也沒辦法像代售理財、保險、基金那樣可以收到豐富的渠道營銷收入，因此銀行很難有積極性在柜臺動員儲戶購買地方債。

地方債的背后應當是地方政府的信用，地方債應與國債應該有一定的信用利差，部分地區(qū)的利差應該很大，但實際上并不大。直接原因在于目前地方債的投資者高度一致，即商業(yè)銀行，實際的風險承擔者是國家和儲戶，發(fā)行利率低于其實際風險利率，意味著儲戶和國家對其進行了實際的補貼。

長遠來看，地方債目前的地位應該盡快調整。進一步讓地方政府承擔地方債的償債責任，這意味著地方債券的發(fā)行利率應當與同期限儲蓄或國債有較大的利差，這樣既可以反映地方政府財政情況的實際風險水平，利差也可以讓風險與收益一致，吸引相對高風險投資者的投資，真正推動地方債的發(fā)行，有效改善地方財政狀況。

（作者系上海金融與法律研究院研究員）

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